Różnice między odstąpieniem, rozwiązaniem, a wypowiedzeniem umowy w kontekście zamówień publicznych

W praktyce obrotu gospodarczego często spotyka się pojęcia takie jak odstąpienie od umowy, rozwiązanie umowy oraz wypowiedzenie umowy. Chociaż te terminy bywają używane zamiennie, w rzeczywistości wywołują różne skutki prawne. Zrozumienie tych różnic jest kluczowe, zwłaszcza w kontekście praktyki zamówień publicznych.

Rozwiązanie, wypowiedzenie i odstąpienie od umowy – różnice oraz skutki prawne

Stosunek zobowiązaniowy, jakim jest umowa, może skończyć się, oprócz jej zamierzonej realizacji, również odstąpieniem od niej lub jej rozwiązaniem – a w szczególności rozwiązaniem jednostronnym, czyli tzw. wypowiedzeniem. Pojęcia te często bywają używane zamiennie, jednakże utożsamianie powyższych pojęć jest błędne. Zwykłe rozwiązanie umowy bowiem jest czynnością dwustronną, wymagającą porozumienia stron umowy, przy czym dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku, gdy dany stosunek zobowiązaniowy jeszcze istnieje. Jednostronne rozwiązanie umowy, nazywane jej wypowiedzeniem, nie powoduje konieczności zwrotu spełnionych już świadczeń i rozliczeń, wywołując skutki jedynie na przyszłość. Odstąpienie od umowy nie wymaga porozumienia i następuje w wyniku jednostronnego oświadczenia woli składanego drugiej stronie, przy czym wywołuje skutki wstecz, a umowę poczytuje się jako niezawartą. Strony są wówczas zobowiązane zwrócić sobie nawzajem spełnione już świadczenia. Podstawa prawna do odstąpienia od umowy może wynikać z samej umowy lub z przepisów prawa. Gwoli zupełności należy także wskazać, iż strony umowy mogą jednak ustalić odmiennie, t.j., że odstąpienie będzie wywoływało skutek ex nunc, czyli na przyszłość.

Kiedy można rozwiązać umowę w zamówieniach publicznych?

Cywilistyczne znaczenie powyższych pojęć, pozostaje w korelacji z dyspozycjami wynikającymi z Prawa zamówień publicznych. Umowy w sprawach zamówień publicznych zawierane są na czas oznaczony i charakteryzują się trwałością, co oznacza, że przepisy Pzp nie przewidują możliwości dowolnego rozwiązywania tych umów przez zamawiającego ani wykonawcę. Jeśli umowa jest wykonywana należycie, powinna obowiązywać do końca okresu jej trwania.

Ustawa z dnia 11 września 2019 r. zezwala na odstąpienie od umowy w przypadku istotnej zmiany okoliczności, które sprawiają, że wykonanie umowy nie leży w interesie publicznym, czego nie można było przewidzieć w chwili jej zawarcia. Zamawiający może odstąpić od umowy w terminie 30 dni od dnia powzięcia o tych okolicznościach. W takich przypadkach wykonawca może żądać wyłącznie wynagrodzenia za wykonanie części umowy. Prawo do odstąpienia od umowy na podstawie art. 456 ust. 1 pkt 1 Pzp jest przypisane wyłącznie zamawiającemu, na którym to ciąży obowiązek dbania o interes publiczny.

Wskazane wyżej pojęcie „istotnej zmiany okoliczności” odnosi się do nadzwyczajnych zmian stosunków wynikających z niezależnych od stron okoliczności, których nie można było przewidzieć w momencie zawierania umowy. Mogą to być poważne zmiany w stosunkach społecznych lub gospodarczych, które mają charakter powszechny i niezależny od działań stron umowy. Aby taka zmiana uzasadniała odstąpienie od umowy, musi zagrażać interesowi publicznemu, a nie stricte interesowi zamawiającego.

Innym sposobem na zakończenie stosunku prawnego na gruncie Prawa zamówień publicznych jest rozwiązanie umowy o zamówienie publiczne, na podstawie art. 456 ust. 1 pkt 2 Pzp. Zamawiający ma prawo do rozwiązania takiej umowy, jeżeli zachodzi co najmniej jedna z następujących okoliczności:

• dokonano zmiany umowy z naruszeniem art. 454 i 455 Pzp;
• wykonawca w chwili zawarcia umowy podlegał wykluczeniu na podstawie art. 108 Pzp;
• gdy zamówienie nie powinno było zostać udzielone wykonawcy z uwagi na poważne uchybienie przez państwo członkowskie zobowiązaniom wynikających z Traktatów i dyrektyw dotyczących zamówień publicznych, stwierdzone przez Trybunał Sprawiedliwości w ramach procedury wydania opinii dotyczącej uchybienia jednemu z zobowiązań przez Państwo Członkowskie.

Z kolei przepis art. 456 ust. 1 pkt 1 wyjątkowo przyznaje zamawiającemu uprawnienie do przedterminowego zakończenia umowy w sprawie zamówienia publicznego w razie zaistnienia dwóch rodzajów przesłanek:

• wystąpiła istotna zmiana okoliczności skutkująca brakiem interesu publicznego w wykonaniu zamówienia,
• wystąpiło zagrożenie dla podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa publicznego.

Wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym, jeśli jego wykonanie stanie się zbędne, niepotrzebne, bezcelowe z punktu widzenia interesu obywateli. Warte podkreślenia jest, że interesu publicznego nie można przy tym utożsamiać z interesem zamawiającego. Zamawiający odstępując od umowy musi wykazać, że zaistniała istotna zmiana okoliczności, która była nieprzewidywalna w chwili zawierania umowy i która skutkuje brakiem interesu publicznego w jej wykonaniu.

Odstąpienie od umowy: Pzp a kodeks cywilny

Istnienie uprawnienia do odstąpienia od umowy na podstawie art. 456 ust. 1 pkt 1 Pzp nie wyklucza jednak możliwości odstąpienia na podstawie przepisów kodeksu cywilnego dotyczących zobowiązań wzajemnych. Wyrok Sądu Najwyższego z 10.04.2003 r. (III CKN 1320/00) bowiem potwierdza, że odstąpienie od umowy należy badać w kontekście przesłanek kodeksu cywilnego, z wyjątkiem przypadków odstąpienia przez zamawiającego na podstawie Pzp. Ponadto, art. 8 ust. 1 Pzp stanowi, że do czynności podejmowanych przez zamawiającego, wykonawców oraz uczestników konkursu w postępowaniu o udzielenie zamówienia i konkursie oraz do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, o ile przepisy Pzp nie stanowią inaczej. Tym samym, kolejnym ze sposobów odstąpienia od umowy o zamówienie publiczne jest podstawa wynikająca z art. 395 k.c., zgodnie z którym umowne prawo odstąpienia może być zastrzeżone w umowie. Prawo to jest dodatkowym postanowieniem umownym, które umożliwia stronom odstąpienie od umowy w określonym terminie, na warunkach określonych w umowie.

Według poglądów przedstawicieli nauki prawa cywilnego, umowa o zamówienie publiczne może być także rozwiązana za porozumieniem stron. Art. 353 (1) k.c. oraz art. 8 ust. 1 Pzp pozwalają na zastosowanie zasady swobody umów, co umożliwia stronom wcześniejsze zakończenie umowy bez naliczania kar umownych. Poza tym, postanowienia umowy mogą określać, kiedy zamawiający lub wykonawca ma prawo rozwiązać umowę ze skutkiem natychmiastowym. Przykładem może być sytuacja, gdy występuje siła wyższa, taka jak konflikt zbrojny, która uniemożliwia dalsze wykonywanie umowy.

Wykonawca może również skorzystać z klauzuli rebus sic stantibus (art. 357 (1) k.c.), aby znieść obowiązek wykonania umowy w przypadku nadzwyczajnej zmiany stosunków, która powoduje nadmierne trudności lub grozi rażącą stratą. Sąd może wówczas zmienić warunki umowy lub nawet ją rozwiązać, biorąc pod uwagę interesy obu stron.

Odstąpienie w interesie publicznym

Prawo zamówień publicznych zezwala na odstąpienie od umowy przez Zamawiającego w razie zaistnienia istotnej zmiany okoliczności powodującej, że wykonanie umowy nie leży w interesie publicznym, czego nie można było przewidzieć w chwili zawarcia umowy, lub dalsze wykonywanie umowy może zagrozić istotnemu interesowi bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwu publicznemu. W takiej sytuacji wykonawca może żądać wyłącznie wynagrodzenia należnego z tytułu wykonania części umowy.  Wykonawca nie ma takiego uprawnienia, co wynika z faktu, że zamawiający jest tym podmiotem, który ma w swych zadaniach m.in. dbanie o interes publiczny. Istnienie szczególnego uprawnienia do odstąpienia od umowy na podstawie ustawy Pzp nie powoduje braku możliwości odstąpienia na podstawie przepisów k.c., które przysługuje nie tylko Zamawiającemu, ale także Wykonawcy.  Na podstawie k.c. możliwe jest rozwiązanie umowy w sprawie zamówienia publicznego za porozumieniem stron. Dopuszczalne będzie więc złożenie przez obie strony umowy – zamawiającego i wykonawcę, zgodnych oświadczeń woli dotyczących wcześniejszego zakończenia umowy w drodze jej rozwiązania.